La ZUP de Rangueil : Histoire d'un dévoiement et d'une révolte [1983]

Cet article a été publié en 1983 dans le numéro 54 de la Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest aux pages 145-151 disponible en ligne sur le site Persée. Pour cette publication des notes ont été ajouté elles sont notées note de l’éditeur [NdE]. Il fait partie d’une série de texte rassemblée en une Chronique qui, selon ses auteurs « rassemble des documents : témoignages, positions, extrapolations, relatifs à des faits ou à des projets dont il peut arriver que les géographes aient à tenir compte quand ils abordent l’étude d’une grande ville en cherchant à saisir la signification de ses transformations. »
Nous le republions ici pour donner, à nos lecteurs et lectrices, directement accès à la parole et aux analyses des personnes qui ont animé ces luttes. Les images sont ajoutées pour cette édition.

Pourquoi les ZUP ?

La création de la ZUP [1]] de Rangueil remonte au début des années 1960, période cruciale marquée par l’arrivée à l’âge de travailler des générations nombreuses d’après 1945 (867 600 naissances en 1947, 867 500 en 1948, années records de la natalité française), par un exode rural considérable (de 1914 à 1962, la population urbaine s’était accrue de 5 millions d’habitants, alors que la population rurale avait enregistré une perte de 1200000 personnes), par une importante immigration de travailleurs étrangers, aspirés par une économie en surchauffe, par la fin de l’aventure algérienne et son corollaire, le rapatriement massif des Européens et l’arrivée de nombreux musulmans (710 000 dans la seule année 1962) et par la mise en place du Traité de Rome créant le Marché commun.
La conjonction de ces facteurs donna un coup de fouet aux processus de concentration urbaine, aggravant la crise du logement que la France éprouvait depuis de longues années. Le parc immobilier s’avérait insuffisant, surpeuplé, inconfortable, vétuste, mal entretenu et dépourvu de tout environnement social et on estimait à 20 ou 25 millions le nombre d’habitants qu’il faudrait accueillir, en 30 ans, dans les villes françaises : il fallait construire pendant ce temps ce que d’autres pays avaient bâti en un siècle. Le retard pris depuis la Première guerre mondiale était estimé à 3900 000 logements. En 1958, 36,8 % des Français vivaient dans des logements surpeuplés. En 1962, 22,6 % des logements n’avaient pas l’eau courante ; 59,6 % manquaient de WC intérieurs ; 72 % ne disposaient ni de baignoire ni de douche ; 32 % des résidences principales dataient d’avant 1871 ; 29,5 % avaient été construites en 1871 et 1914, et 21,5 % entre 1915 et 1948. Pendant ce temps, l’Allemagne avait construit quatre fois plus de logements et l’Angleterre plus du double et la France semblait incapable d’assurer à chacun le droit de se loger.
Deux obstacles freinaient l’essor de la construction : la faiblesse de l’industrie du bâtiment et la hausse galopante du prix des terrains. Pour l’ensemble du territoire, la valeur moyenne des terrains avait triplé entre 1950 et 1958 et triplé encore entre 1958 et 1960. Entre 1939 et 1960, l’indice des prix de la construction était passé de 1 à 30, et celui des terrains de 1 à 300.
La flambée des prix fonciers a eu les plus graves répercussions dans le secteur social de la construction : limitation de la taille, du nombre et de la qualité des logements ; réservation des centres urbains aux logements de luxe, aux bureaux ; éloignement des logements sociaux vers des banlieues de plus en plus lointaines. Le logement social était ainsi écrasé par la pression foncière : l’argent pompé chaque année par la spéculation sur les terrains équivalait à peu près au total des crédits consacrés par l’État à l’aide au logement.
Compte tenu de l’incapacité du secteur privé à apporter une solution à la crise du logement et des ravages provoqués par la spéculation foncière, l’État s’est vu contraint de procéder à un changement radical en substituant une politique opérationnelle à celle de simple sauvegarde. Plus que dirigiste, l’État est devenu acteur, en se dotant des organes indispensables pour exécuter, plus ou moins directement, une grande partie de ses objectifs. Cette évolution s’est traduite, dans le domaine de l’urbanisme, par la création des Zones à urbaniser en priorité (ZUP) dans lesquelles la puissance publique assumerait, outre la responsabilité de la prévision, dont elle avait déjà la charge, celle de la maîtrise d’ouvrage. Les ZUP se situaient en matière d’aménagement foncier et d’urbanisme à l’opposé du libéralisme intégral. Cette nouvelle formule prétendait casser la spéculation foncière et libérer de vastes zones en vue de la création de grands ensembles, dotés de tous les équipements nécessaires à la vie urbaine.
La ZUP, institution hautement centralisée, comportait une structure composée d’une société d’équipement, émanation de la Caisse des dépôts et consignations, chargée d’acquérir les terrains, de les équiper et de les céder aux constructeurs publics ou privés, d’un architecte en chef agréé par le Ministre de la Construction et désigné par la commune, et d’un CAU [2]] qui approuvait les plans masse à l’échelon central. La ZUP disposait dans le même temps d’un financement propre, assuré par le FNAFU [3]], qui accordait les avances en vue de l’acquisition des terrains, et par le FDES [4]], qui approuvait le bilan de l’opération, et elle devait suivre une procédure rigoureuse, dont les principales phases étaient : le préfinancement par le FNAFU, qui permettait les achats fonciers, et l’approbation du plan masse par le Ministre de la Construction après consultation du CAU, et l’approbation du bilan financier par le FDES.

Rangueil : une ZUP pas comme les autres.

La pénurie de logement était à Toulouse supérieure à la moyenne nationale. En 1950, 17 % seulement des logements avaient un cabinet de toilette et 7 % étaient desservis par le tout-à-l’égout ; on dénombrait 6 000 logements insalubres et 12 000 insolides. La situation était d’autant plus grave, en particulier dans le secteur social, que les salaires étaient plus faibles et les loyers plus élevés que dans la plupart des grandes agglomérations. En 1963, 20 000 demandeurs étaient inscrits à l’Office des HLM pour 88 logements disponibles ; environ 84 % de ces familles avaient un revenu mensuel de 300 à 800 francs et, pour 3,35 % d’entre elles, de moins de 300 francs, alors que le plafond de ressources fixé trois ans auparavant était de 1813 francs pour une famille de trois personnes désirant un logement type 3 HLM ordinaire.
Dans cette situation dramatique, la ville adoptait le 5 juin 1956, un projet d’acquisition de terrains en vue de la construction de logements dans le quartier de Rangueil, décision qui aurait pu passer inaperçue si elle n’avait été suivie, quelques mois plus tard, d’une autre délibération d’une portée considérable : en effet, le 16 octobre, le Conseil municipal votait un rapport relatif à l’aménagement dans le même secteur d’un très important centre universitaire. En juin 1957, le Maire était autorisé à signer les conventions suivant lesquelles la Société d’équipement de la Haute-Garonne procédait aux études et à la réalisation des travaux d’infrastructure et des équipements généraux nécessaires au grand ensemble d’habitations du quartier de Rangueil.
C’est le projet du très important centre d’activités que représenterait le complexe scientifique –140 hectares – qui avait rendu nécessaire la nouvelle composition urbaine, et c’est en fonction de ce vaste complexe qu’allaient être conçus le plan d’urbanisme et le plan de masse. Ces deux pôles, –l’un, fournisseur d’habitations, l’autre, générateur d’emplois – étaient étroitement liés, et ce dans la plus parfaite complémentarité. Ces grands établissements assureraient aux habitants des activités « propres », de courts trajets logement-travail et un environnement riche en espaces verts. Le quartier de Rangueil, concluait alors le Maire en juillet 1959, serait destiné à prendre dans l’avenir une très grande importance reflétée par la place éminente qui lui serait reconnue dans le schéma des transports en site propre de la ville : terminus d’une ligne principale et liaison directe avec le Mirail et la zone industrielle de l’ouest de Toulouse. Le même mois, le Conseil municipal déclarait ZUP la zone de Rangueil, sa fiche d’identité, dressée par son plan d’urbanisme, était excellente : site privilégié, situation centrale dans un quartier urbanisé, débouchés nombreux et sûrs, équipements sociaux satisfaisants (un centre social culturel et administratif, une salle des fêtes, une maison des jeunes et une bibliothèque). La ZUP de Rangueil serait l’antithèse du modèle courant des autres ZUP, mal situées, excentrées, difficilement accessibles, trop coûteuses, dépourvues de tout service d’entraînement et de tout pôle d’emploi. Mais rapidement s’affirma un phénomène d’une gravité indiscutable : la promotion privée bouda massivement ces zones opérationnelles, faisant ainsi retomber la charge de l’urbanisation des ZUP sur les seuls constructeurs sociaux.
Privé du brassage social sur lequel se fondait la modulation des charges foncières, on aboutit aux ZUP-HLM, c’est-à-dire aux ZUP-ségrégation. La promotion privée préférait boucher les derniers trous de la ville ancienne, déjà équipée. Le remplissage des ZUP fut à la charge exclusive des organismes HLM. Les constructeurs sociaux furent acculés, en vue d’équilibrer le coût des opérations, soit à sur densifier, soit à grignoter sur la qualité de la construction, et la défaillance de la promotion privée dans les ZUP accentua la politique de partage dans le domaine de l’habitat : les gens modestes hors de la ville, les centres urbains, réservés aux classes aisées.

L’éclosion manquée de la ZUP de Rangueil : la cause et les effets.

Par ses conditions privilégiées, la ZUP de Rangueil devait faire exception à la règle. Elle se trouvait depuis longtemps dans le collimateur de la promotion privée. Et, pourtant, à ses débuts, elle était bien engagée sur la voie réglementaire d’une ZUP authentique. En effet, le projet d’acquérir le sol avait été décidé en mai 1956 par la ville ; la convention avec la SEHG [5], votée le 11 juillet 1957, le PUD avait reçu, par deux fois, l’avis favorable du Conseil municipal (6 juillet 1959, 7 juillet 1961) et l’étude d’aménagement avait été adopté le 7 septembre 1961 ainsi que le bilan de l’opération. On était, par conséquent, en droit d’attendre la réalisation de la phase capitale : l’acquisition du sol en vue du remembrement de la zone, ce qui devait assurer la maîtrise foncière, donc celle de l’opération à la ville ou à son concessionnaire, la SEHG. La décision appartenait au Conseil municipal réuni à cet effet le 13 avril 1962. Donnerait-il le coup d’envoi ? Ce fut, hélas, le coup de grâce.
A son ordre du jour, figurait une délibération incroyable : la renonciation par la ville à l’exercice de son droit de préemption au profit d’un promoteur privé ; le maire proposait, de fait, l’abandon de la ZUP, car il ne saurait y avoir de ZUP sans maîtrise foncière… L’affaire sentait la combine. Le Conseil municipal avait été convoqué in extremis, trois jours avant l’expiration du délai de préemption. Aucune des commissions (finances, urbanisme, travaux) n’avait été saisie, et la délibération astucieusement glissée dans le jet accéléré des dossiers de « routine », voués généralement à l’approbation automatique. Le but était clair : placer l’opposition devant le fait accompli, escamoter le débat et arracher la décision au galop.
Or, l’opposition se déchaîna, estimant, à juste titre que, s’agissant d’un sol urbain et dans un site privilégié, le prix de 20 francs le mètre carré fixé par les Domaines et accepté par les propriétaires s’avérait franchement dérisoire, des terrains ayant été vendus dans le même secteur, deux ans auparavant, à 40 francs. Mais les conseillers municipaux ignoraient qu’ils se trouvaient, sans le savoir, face à une situation irréversible : deux mois auparavant, le 23 février 1962, le Maire, en sa qualité de Président de la SEHG, avait déjà signé la renonciation à l’achat au bénéfice de la promotion privée ; plus grave encore : six jours avant la création de la ZUP et un an avant l’approbation du PUD [6]] par la ville, le Maire avait donné son accord à une demande d’autorisation préalable pour 625 logements formulée par le même promoteur alors que celui-ci n’était même pas propriétaire du sol. Ces terrains faisaient même partie d’une zone réservée précisément par la ville, depuis 1956, et dont l’acquisition avait été confiée à son concessionnaire, la SEHG. Le promoteur devait, par la suite, éclairer les dessous de l’affaire : un accord, dit-il, avait été mis sur pied avec les représentants de diverses administrations selon lequel il procéderait à l’achat des terrains compris dans la ZUP, la ville s’étant engagée, selon lui, à avaliser ces achats en levant, à son profit, le droit de préemption. Voilà comment tomba dans l’escarcelle de la promotion privée cet énorme cadeau : une dizaine d’hectares à 20 francs le mètre carré. C’était la collusion entre le Pouvoir et l’Argent. L’opération devait être, pour la promotion privée, d’autant plus profitable que, de par sa situation optimale au centre d’un quartier déjà urbanisé, les frais d’infrastructure n’atteindraient même pas le quart du coût moyen constaté dans les ZUP et zones d’habitations de province.
La renonciation par la commune à la maîtrise foncière a entraîné l’abandon de l’urbanisme opérationnel, dans lequel l’auteur et le moteur étaient la puissance publique, seule capable de réaliser des compositions vastes et rapides à but essentiellement social.
Le refus de préempter a eu pour effet la dislocation structurelle de la ZUP : aucun dossier n’a été transmis au FDES ; aucun plan de structure n’a été soumis au CAU ; aucun équipement de superstructure, sinon scolaire, n’a été réalisé ; aucun logement HLM n’y a été implanté ; la société concessionnaire SEHG a été ramenée au rôle de simple prestataire de services aux ordres du promoteur ; la Direction départementale de l’Équipement est devenue un fournisseur complaisant de permis de construire, conformes, certes, aux plans de masse privés, mais contraires au PUD, pourtant seul document public impérativement opposable ; maître du sol, le promoteur est devenu maître de l’opération.
La capitulation de la municipalité sur le plan de la maîtrise foncière n’était que le prélude de plus graves abdications. Le 11 décembre 1962, un premier permis de construire (n° 573) autorisait un programme de 494 logements dans la première tranche (Rangueil A) : 4,5 hectares. Or, le plan masse annexé à l’arrêté préfectoral (n° 1271.78), n’était conforme ni au PUD, ni au plan masse général approuvés par la ville : ces trois bâtiments atteignaient cinq niveaux au lieu de trois et un bâtiment était partiellement implanté sur la zone réservée aux écoles : 20 logements y seraient construits. Le 29 juin 1963, un deuxième permis (n° 573 bis) accordait une substantielle rallonge : un lot supplémentaire de 32 logements, dont 30 allaient composer un nouveau bâtiment entièrement situé dans la zone réservée par le PUD au groupe scolaire. Les répercussions sur le cadre de vie seraient graves : l’ensemble intérieur devenait, avec ce quatrième barreau, une redoutable cour de caserne, compte tenu du bruit découlant de sa résonance ; la voirie initiale devenait un réseau étroit et sinueux, donc, très dangereux ; une grande partie des réseaux vanne et pluvial se trouverait sous les bâtisses ; l’espace réservé aux écoles serait sérieusement amputé, son emprise passant de 11 000 à 5 700 m2. L’escalade de la surdensification était lancée.
Le 21 novembre 1963, le Conseil municipal adoptait un nouveau plan masse : un lot supplémentaire de 268 logements serait injecté dans l’ensemble de la ZUP ; le programme de la seconde tranche (Rangueil B) passait de 450 à 600 logements, tandis que la « grande salle des Fêtes », le centre culturel et l’église, prévus dans le PUD, étaient supprimés. De nouvelles violations y étaient annoncées : six bâtiments en zone F (à 5 niveaux) au lieu de 3 ; trois bâtiments en zone D (à 5 niveaux) au lieu de 3. Le Conseil municipal avait adopté, sans réticence, le nouveau plan masse qui était en contradiction flagrante avec le PUD, auquel il venait d’accorder son avis favorable et qui restait le seul document public applicable. En juillet 1965, l’architecte du promoteur dressait un nouveau plan (n° 1505-1) qui étranglait encore davantage l’assise destinée au groupe scolaire : un autre bâtiment de 50 logements réduirait la zone réservée à une enclave infime de 2 850 m2, la rendant, par conséquent, impropre à sa destination réglementaire.
Un fait nouveau allait aggraver la situation : le projet de rocade sud de l’autoroute qui comportait la suppression de deux zones vertes destinées par le PUD à compenser la surdensité de la ZUP. Alors qu’ou aurait pu s’attendre à un allègement des programmes d’habitation en vue de libérer des terrains pour assurer un minimum d’espace social à la ZUP, c’est sur une voie diamétralement opposée que les décideurs s’étaient engagés : 205 logements supplémentaires seraient autorisés dans le cadre d’un nouveau plan masse, dans la seconde tranche (Rangueil B) où 805 logements seraient entassés sur un peu plus de 5 hectares, ainsi que le groupe scolaire et un centre commercial ; la maison des jeunes y cèderait sa place à une station-service. Pour les 1200 jeunes et enfants de la cité, un tout autre univers serait réservé : celui des sous-sols et des couloirs de caves.
Ce nouveau plan de masse ne fut jamais soumis en Conseil municipal ni à aucune procédure officielle et, par conséquent, ne fut jamais publié, ce qui ne l’empêcha pas de s’insérer dans une convention privée conclue entre le promoteur et la SEHG devenue SETOMIP, deux partenaires liés par une conjonction d’intérêts : la surdensification concentrationnaire, les surprofits du premier et la rémunération de la seconde étant fonction du nombre de logements construits.
Une suprême illicité a rendu possible la perversion urbanistique de la ZUP de Rangueil : 88 infractions au seul PUD, dont 65 au règlement d’urbanisme, 17 au plan de zonage, et 6 au règlement de construction. Sur 30 immeubles prévus dans le dernier plan de masse, aucun n’était exempt d’illicité. Une violation était particulièrement ressentie par les habitants : celle de l’article 8 du règlement de construction prescrivant « des espaces de jeux pour les enfants dans chaque groupe de logements ».

La révolte.

À Rangueil, la violation a été la règle. Une ville a, par son refus de préempter, livré l’opération à la spéculation privée ; un promoteur a fait « suer le béton » ; une société d’équipement l’a, sans cesse, encouragé ; une administration complaisante a autorisé toutes les infractions au plan d’urbanisme qu’elle devait précisément faire appliquer, d’autant qu’elle l’avait instruit, approuvé et publié… Voilà pourquoi, une décennie durant, le site étant optimum et le marché solidement assuré, on a assisté au déferlement du béton. Par vagues successives il engloutissait tout sur son passage : voirie, espaces verts, terrains de jeux, parkings, équipements sociaux, zones réservées aux services publics.
Et ce dans l’indifférence, jusqu’à ce jour de 1972 où un panneau a annoncé la première tranche d’un programme de 364 logements sur la dernière parcelle disponible (1,8 hectare). Un taux de densité de 200 logements par hectare ! Ce fut alors, dans la cité, le début d’une lutte générale contre le promoteur et contre les pouvoirs publics avec, comme ligne de force, la reconquête de l’espace social et, comme fer de lance, l’Association des résidents de la ZUP. C’était l’aboutissement d’un réveil lent et d’une prise de conscience d’abord diffuse, cheminant, par paliers successifs, de la notion, restrictive, du droit au logement à celle, plus large, du droit à l’habitat, qui apporte, au noyau privatif du logis, cet élément complémentaire qu’est l’espace social, générateur d’une communauté de vie. La bataille a été longue et dure : dix ans ont été nécessaires pour arracher la « densité zéro » dans la parcelle litigieuse, dont la vague contestataire devait, par ailleurs, largement déborder l’enjeu en vue de reconquérir la totalité de l’espace social initialement prévu par le PUD. À défaut de n’avoir pu supprimer la rocade sud, on a tout de même réussi à en desserrer l’étreinte et à en réduire l’emprise et les nuisances grâce à l’éloignement de son tracé, à l’abandon de ses échangeurs, à sa construction en tranchée et surtout à son passage sous le Canal du Midi [7]. Et un grand complexe sportif de loisirs et de verdure est en cours d’aménagement sur le pourtour méridional de la ZUP, reconquis après une décennie de combat.
Le POS [8]] de Toulouse a enregistré la victoire de la ZUP en classant un ensemble parcellaire de 8 hectares dans la liste des emplacements réservés aux espaces verts et aux équipements de quartier, soit dans la zone ND [9]], destinée aux équipements sportifs et de loisirs. C’est la plus longue bataille, mais aussi la plus grande victoire enregistrée dans les annales des luttes urbaines toulousaines.

Michel MARTI.